摘  要：政府投资项目建设周期长，从可行性论证、融资引资、招标投标、征地拆迁、工程建设到运营都会涉及大量的法律事务，特别是在当前金融危机的背景之下，存在诸多法律风险。律师作为处理法律事务和防范法律风险的专业人士，为政府投资项目提供法律服务，对于保障政府投资项目实施方案的顺利进行有着至关重要的作用。本文从当前形势下政府投资项目对法律服务的迫切需求出发，分析政府投资项目管理的现状，从律师为政府投资项目提供法律服务之必要性进行探析，并在律师如何参与政府投资项目建设提出一些建议，希望得到有关政府立法支持，以期实现保障政府投资项目的顺利进行和律师行业的健康发展。

关键词：政府投资项目；律师法律服务；必要性；操作要点  

一、 政府投资项目概述

政府投资是整个社会投资中极其重要的一部分，它是以政府为主体直接配置资源的投资行为。政府投资项目,是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,满足社会的文化、生活需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款和国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式建设的项目。

按照建设项目的性质，政府投资项目可分为经营性政府投资项目目和非经营性政府投资项目，如高速公路、港口、发电厂、地铁是经营性项目，政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁则属于非经营性项目。

政府投资项目投资总量大，当前，我国正在实施积极的财政政策以应对国际金融危机的影响，并计划于2010年前安排4万亿元资金用于基础设施建设等以启动扩大内需。浙江省也计划将于明后两年投资4000多亿元用于重大项目建设[1]。

随着国民经济的发展，政府投资项目作为关乎民生的建设项目，在国民经济建设中所占的比重越来越大，它有效的扩大了投资需求，拉动了地方以及国家经济的增长。 

二、 律师为政府投资项目提供法律服务的必要性

（一）改革开放后，我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的管理逐步走向规范化，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，在政府投资项目的管理中仍暴露出许多不容忽视的问题，主要表现在：

 1、决策机制不够完善，以致造成部分项目投资失误；

2、项目管理机构分散、重复设置，以致造成资源的极大浪费；

3、部分项目管理不到位，致使工程质量、工期难以保证；

4、部分项目存在低水平重复建设及严重的损失浪费现象；

5、内部缺乏控制，外部监管不力。

6、项目审计的覆盖面不够广、力度不够大；

7、政府投资项目工期长、投资大,不可抗力破坏影响大,存在自然风险[2]；

8、缺乏建立科学合理的项目合同管理机制；

主要表现在：

⑴对招标文件的编制工作重视不够。目前,有的建设工程项目招标文件的编制内容不具体,深度和广度不够,针对性和操作性不强,法律、工程、技术、造价、财务等专业管理人员未参加标书编制与会审。

⑵合同谈判参与深度不够。合同谈判也应有法律、工程、技术、造价、财务等专业管理人员参加,对相应条款的具体内容进行谈判,合同审查会签制度未完全实施。

⑶合同文字、条款不严谨。合同文字、条款不严谨就是不准确、不全面、不完整,有缺陷、有漏洞,容易产生歧义和误解,实施过程中条款是条款、履行是履行,导致合同难以履行和引发争议。如部分项目的招标文件规定合同价款为总价包干，但实际签定合同时为按实结算，使招标只是流于形式。

⑷应变更合同的未及时变更,未实施动态合同管理。在履约过程中合同变更是正常的事情,是合同动态管理的需要,也是履约的一种手段。合同变更的目的是通过对原合同的修改,使合同更具针对性,更切实可行,为工程质量更可靠、设计更优化、投资更节省、效益更高等目标服务,负责履约的管理人员应加强合同变更管理，不要随意签订固定总价合同。

⑸应协调统一的未统一,无法形成有效合同管理机制。在合同履行过程中,各阶段、各职能、各工作之间缺少及时协调沟通,管理环节脱节,无法形成有效的合同管理机制。

⑹应履行的合同权利和义务未履行或未恰当履行。有些管理人员并不重视合同履行,履约过程中应行使的权利放弃行使,应履行的合同义务未履行或未恰当履行,造成不必要的纠纷。 

（二）当前形势下政府投资项目对法律服务有着迫切需求。

由美国次贷危机引起的金融海啸席卷全球，直接影响了我国的实体经济，目前，由中央政府和各地地方政府共同实施的拉动内需的投资计划已开始实施，政府重大建设项目投资成为扩大内需、化解危机、促进经济平稳较快发展的重要举措。

而政府投资项目建设涉及大量合同，风险无处不在，如果没有法律的保驾护航，仅靠主管部门的监督、检查来实现政府投资项目的规范运作和过程控制有非常有难度的。律师作为处理法律事务和防范法律风险的专业人士在项目投资前期，可以提供法律建设服务；在项目推进过程中，可以处理与百姓之间的矛盾。如果由建设单位来处理，百姓的对抗情绪大，由律师出面，立场中立，问题较易处理。[3]

以浙江省为例：去年11月，浙江省司法厅出台了《关于服务重大建设项目投资的若干意见》，同时组织律师有序介入重大建设项目，从源头上规避重大建设项目投资的法律风险，浙江市、县有关部门也单独或联合的相继出台了文件为重大项目建设提供法律服务。目前，浙江省律师与重大项目结对率达85%，省重点建设新建和续建项目名单中，绝大部分都有律师参与。[4]

因此，尽快建立政府投资建设项目的法律服务制度，有利于帮助政府加强对项目投资建设的监督控制，有利于发挥中介机构在应对金融危机中的作用，使律师事务所和专业律师成为一支监督政府投资建设项目依法、规范运作的重要力量。

（三）律师为政府投资项目提供法律服务有着其自身的优势。

政府投资项目中的前期报告、项目可行性报告、初步设计方案、项目文件资料等都涉及很多深层次的法律问题，不仅涉及到行政法、而且涉及到民法、建筑法等各个领域。目前，我国的法律专家主要有法学院校及法律研究机构的理论研究专家、公检法等法律部门的专家、政府专职法律工作人员、律师等几大部分组成。而在这四类法律专家中，律师是为政府投资项目提供法律服务的最佳人选。主要理由如下：

1、作为法律实务专家，律师不仅具有深厚的法律理论知识，而且由于长期从事专业性法律服务，诉讼经验丰富，具备一定的法律风险防范能力；

2、律师作为提供法律服务的专职人员，具有独立的中介人士身份，不会受到制度的限制及公正性的质疑；

3、律师除了能承担参与诉讼的职能外，还具有调节经济关系、规范经济运行、防范和化解经济风险的非诉讼服务功能。

此外，已经有律师对重大政府项目投资和建设的全过程提供有效法律服务的成功例子。如深圳地铁等多项重大政府项目上都出现律师的身影，并为政府避免和挽回损失4.63亿。[5]

综上，律师在服务政府投资建设项目中具有不可替代的作用。 

三、 律师参与政府投资项目的具体操作要点

为保证政府投资项目优质高效地运行，针对政府投资项目管理中所出现的问题，律师有必要提供以下服务：

（一）促进政府投资项目决策机制的进一步规范；

律师在政府投资项目决策前需对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，充分参与政府投资项目的公示和听证制度，以广泛听取各方面的意见和建议，从而出具科学合理的法律意见书。

（二）参与政府投资项目建设的招投标工作；

律师应对政府投资项目的招标工作进行监督，确保其按照《招标投标法》以及有关规章开展招标投标活动，实施“阳光工程”。招标既指工程招投标又指材料设备招投标。材料设备价格是决定工程造价的主要因素。律师应在招标文件和合同条文中细致考虑一切影响投资的因素,尽可能避免疏漏和文字含混,避免因合同原因而受到索赔。合同签订后,应做好合同的跟踪管理,确保严格按合同办事,通过对合同实施情况的具体分析,及时采取措施促进实现合同的总目标。

（三）为有效控制政府投资项目建设的合同管理，应积极执行《标准招标文件》。

国家发改委、财政部、建设部等九部委于2007年11月1日发布《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定〉》即56号文件，该文件的《标准施工招标文件》中附了一个全新的施工合同的《通用合同条款》，并在政府投资项目中试行。因此，全面执行该文件成为当前一个重要的法律服务的新要求。

（四）为政府投资项目提供全过程的跟踪式的法律服务。

根据上述《通用合同条款》的相关规定，关于承包人自行完成地基和主体工程、预防工程转包和违法分包、隐蔽工程验收、工程竣工通过验收并进行工程造价结算、设定质量缺陷责任期及办理交接证书、质量缺陷责任期届满结清工程价款，并办理缺陷责任期届满证书等环节都存在着一系列的法律服务的新要求，都需要律师出具相应的法律意见，这也客观上要求律师对政府投资项目提供全过程的跟踪式法律服务。 

四、 为落实律师法律服务在政府投资项目中的作用，需建立一系列的配套措施

（一）政府应以地方立法形式，将律师法律服务作为参与政府投资项目风险防范的一种机制。

政府重大投资项目事关一个国家和地区经济建设、社会发展的全局，它是我们实现产业结构优化、扩大内需、实现经济和社会协调发展目标的重要支撑。并且动用的资源多，牵涉到地方、部门和各种经济主体的不同利益，不确定性因素很多，成败影响深远。为了控制、降低政府投资决策失误或不当带来的法律风险，政府应通过地方立法形式，将律师法律服务作为参与政府投资项目风险防范的一种机制。

（二）为切实保障政府投资项目律师法律服务的科学性、合法性、合理性，建立公开招投标制度及参与律师准入制度。

政府投资项目投资大、周期长、涉及法律面十分广泛，律师的法律服务从项目建设的源头抓起，为了提高项目风险防范质量，政府可以制定法律服务公开招投标制度，通过法律手段对符合参与项目服务条件的律师事务所采取公开招投标。中标后的律师事务所充分运用自己的专业知识和实务技能，全方位提供法律服务。这样政府可以更加依法有效地规范法律服务中介机构，也为律师行业创造了一个良好的执业环境。

（三）为保证律师法律服务质量，为政府投资项目建设提供法律服务的律师应提供规定数额的保险担保，建立法律意见书出具者的过错问责机制。

律师行业的执业责任保险，主要是为了提高律师法律服务的责任心和服务质量，因此，在律师为当前政府投资项目提供法律服务以及在过程中出具法律意见，如有保证服务质量的赔偿制度作担保，建立律师对出具的法律意见负责、律师事务所对因提供错误法律意见造成项目经济损失承担过错赔偿责任的律师责任追究制度，有关政府部门和委托人理应对律师的服务质量给以信任。

（四）为确保今后法律服务的全面性与完整性，在建立过错问责机制的同时，还应建立律师信誉评级制度。

在建立律师过错问责制度的同时，对于提供服务的律师，政府还应建立信誉评级制度。建立律师信誉评级制度，可以选择信誉良好的律师为政府投资项目提供所需服务。只有建立完善的律师责任追究制度以及信誉评级制度，才能促使参与项目建设事项的律师尽职尽责，提供的法律服务尽善尽美，真正发挥律师法律服务在政府投资项目建设中的作用。 

五、 结语

综上，基于当前形势下政府投资项目的客观需求，律师应全面发挥熟悉法律政策和运作方式的中介优势，全力为政府投资项目法律服务保驾护航，以促进经济发展和律师自身队伍的规范化、专业化建设。

                              浙江海昌律师事务所     杨萌阳