案情简介：

诉争房屋原系某甲所有，甲去世后由妻子继承，其妻于2005年将上述44平米的房屋（包括违章建筑22平方米）赠与某乙，另将上述6平方米房屋赠与某丙。赠与协议签订之后,某乙与某丙都领取了房产证。1997年，该房被划入拆迁范围，由于某丙提供虚假材料，致使拆迁人与某丙签订了《拆迁安置临时补偿协议书》，而至今未与某乙签订拆迁补偿安置协议。于是某乙于2006年9月向温州市房管局提起行政裁决申请，要求给予安置补偿。市房管局于2007年8月18日做出裁决：一、工程建设指挥部对合法建筑面积22平方米按照199元/每平米给予旧房补偿款共计4378元，违章部分不予补偿；二、申请人某乙可按住宅安置房综合价50％的优惠价购买新房；三、工程建设指挥部一次性支付某乙搬家补助费80元；四、工程建设指挥部按照某乙家庭常住户口没人每月支付100元。某乙不服该行政裁决向温州市人民政府提起行政复议，市人民政府于2007年12月14日做出行政复议决定书：撤销市房管局所作出的行政裁决，责令其在1个月内重新做出裁决。市房管局于2007年12月15日以发现新的事实需要查证为由决定中止裁决。因某乙不服市房管局的中止裁决决定而向法院提起行政诉讼，请求法院判决市房管局恢复行政裁决。 

一审法院判决结果：

一审法院认为：因不存在新的事实需要查证，市房管局根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条第一款的规定做出的中止裁决决定适用法律错误，判决撤销市房管局于2007年12月15日做出的中止行政裁决决定。

二审法院裁定结果

市房管局不服一审判决，以行政机关的程序性行为不可诉为由提起上诉，二审法院经审理后认为：被诉的中止决定是市房管局在行政裁决过程中做出的程序性决定，属于该房屋拆迁裁决的组成部分，不是一个独立的具体行政行为。故二审法院支持房管局的上诉意见，裁定撤销一审判决，驳回某乙的起诉。 

办案感想：

作为本案被告市房管局的代理律师，在接手案子时，即对本案的法律关系进行了深入的分析。市房管局于2007年8月18日做出的行政裁决是具体行政行为，某乙因不服这一具体行政行为而向市人民政府复议，市人民政府做出复议决定：“撤销被告所作出的行政裁决，责令被告在1个月内重新做出裁决”，从而使先前的行政裁决失去效力。市房管局在期限届满之时做出中止行政裁决的决定，某乙不服，请求人民法院依法恢复裁决。本案的争议焦点原集中在行政机关的中止决定是否为具体行政行为这一争议焦点，如果是，则应当接受法院的司法审查；如果不是，则法院应当尊重行政机关的行政权，不应对其进行干预。在案件的审理过程中，一、二审法院对中止决定的性质也存在着一个转变的过程。既由认定市房管局的决定是具体行政行为转变为认定为行政机关的程序性权利，从而二审法院做出撤销一审判决、驳回某乙起诉的终审裁定。

应当说二审法院的裁定是正确的。首先，法院审理案件只能根据原告的诉讼请求进行裁决，对原告的诉讼请求只能支持或是驳回，对原告没有请求的事项不能做出裁决；其次，因为行政机关的行政职权是法律法规所赋予的权利，是维持行政管理所必须享有的，故法院只能对具体行政行为进行审查，而不能随意干涉行政机关的行政职能；再者，在具体行政行为做出之前，法院的司法审判权是无权对行政机关如何行政做出指示的，司法权不能凌驾于行政权之上。这也体现了行政诉讼理论中的法院司法既要监督行政权又要尊重行政权的诉讼理念。

作为被告市房管局的诉讼代理人，办理案件中还有两点心得值得一提。第一、作为原告提出适当而明确诉讼请求是胜诉的关键。在本案中，某乙的诉讼请求是不服行政机关的中止决定，并要求被告市房管局恢复裁决，如果原告依据复议机关的复议决定起诉被告行政不作为，则本案很可能是另外一种结局。第二、笔者认为现行的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条第一款的规定存在着一定的瑕疵。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》是建设部于二○○三年十二月三十日发布的部门规章，其第十二条规定：“有下列情形之一的，中止裁决并书面告知当事人：（一）发现新的需要查证的事实；……中止裁决的因素消除后，恢复裁决。中止时间不计入裁决时限”。由该条规定可以看出中止决定是行政机关的一项程序性权利，本来无可厚非，但该规定对中止的期限只是笼统地规定为中止因素消除后，恢复裁决。而中止因素到什么时候消除，完全是行政机关说了算，作为行政相对人在这种情况下相当被动，等于说完全丧失了救济的权利。立法者在立法时应当兼顾行政机关与行政相对人的权利，在给予行政机关行政权的同时应当对其加以适当限制，否则将导致行政机关滥用职权，从而损害行政相对人权益的情形发生。 

邵必忠、黄光敏

2009年8月14日